早在2016年，习近平总书记就在网络安全和信息化工作座谈会上指出，可以探索搞揭榜挂帅，把需要的关键核心技术项目张出榜来，英雄不论出处，谁有本事谁就揭榜。2021年1月11日，在省部级主要领导干部学习贯彻党的十九届五中全会精神专题研讨班开班式上，习近平总书记再次强调，全面加强对科技创新的部署，集合优势资源，有力有序推进创新攻关的“揭榜挂帅”体制机制，加强创新链和产业链对接。3月5日，李克强总理在《政府工作报告》中强调，改革科技重大专项实施方式，推广“揭榜挂帅”等机制。

在学科分类细分化、学科发展融合化，科技创新要求高、技术风险大的今天，前沿性、关键性、共享性科技创新需要跨学科合力、多种资源协调、多条路线协同、多方力量协作，“揭榜挂帅”顺应了当前科技开放创新、协同创新、融合创新、公共创新新趋势。作为科技创新的一种组织方式，“揭榜挂帅”有助于推动开放创新体系的构建，有效应对全球创新竞争；有助于调动资源，解决经济社会发展和科技创新“卡脖子”急难；有助于以公平竞争激发人才活力，发现和聚集“高精尖缺”人才；有助于克服封闭式创新的不足，提高财政科研经费绩效，降低财政科研经费低效、无效使用风险；有助于推动科研管理由管过程向管结果转变，简化管理环节，降低管理成本；有助于破解研发、产业“两张皮”问题，实现人才链、创新链与产业链精准对接。

落实创新攻关“揭榜挂帅”制度，需要研究人力资本共享时代的激发人才科技创新体制，借鉴国内外做法，制定“揭榜挂帅”实施条例，明确和规范“揭榜挂帅”流程、利益攸关方权责范围、成果评鉴、外部监督、宽容失败、失利补偿、经费安排等，进一步完善与“揭榜挂帅”制度相配套的机制。

健全榜单筛选机制。榜单质量决定着制度实施效果。作为针对解决关键核心技术难题和重大应急攻关项目而设立的一种制度，首先应坚持“四个面向”做好榜单池。聚焦国家发展战略，聚焦前沿科技领域和重大应急攻关项目，瞄准基础研究、底层技术、颠覆性技术，在广泛、深入调研基础上提出需求，设置榜单。可以由科技部门牵头，组织一线专家在广泛调研基础上提出一批前瞻性的关键核心技术攻坚项目、重大应急攻关项目。也可以通过发布“征集‘揭榜挂帅’重大技术需求（难题）”公告，向社会、企业征集科技揭榜悬赏项目。经专家评审，对每一个具有点上突破价值的项目或属于经济社会发展急难技术，提出悬赏金额、技术指标、攻关周期、产权归属、资金投入预测等，组成悬赏项目榜单池。

建立“非共识”评鉴机制。以共识为基础的传统评审机制显然不适应“揭榜挂帅”。前沿性科技创新大都是跨学科、跨领域的集成创新攻坚。成功前，往往在行业或领域内属于异想天开的非主流、非常规的异想天开，一般难以在现行审批、评审制度里获得认可。“揭榜挂帅”制度的有效实施需要打破传统科研项目、成果评审常规，构建起符合榜单项目特点和规律，实效论英雄、市场为主导的“帅才”遴选和研发方案与成果评鉴机制。

完善经费扶持保障机制。“揭榜挂帅”是一种后资助科研经费管理方式，揭榜方需要自筹前期投入，庞大的前期研发费用往往将有意愿揭榜的人才个体或中小微信研发企业挡在门外，经费成为身份外的另一种门槛。“揭榜挂帅”制度的实施需要有相应资金支持环境。实施方既要“一目标、一盘子”做好总量控制，又要精心设计榜单项目运作过程中的阶段性资助，特别需要科学合理设计好项目启动前期的投入比例。如将总投入的一定比例平均分配给入选团队作为其启动资金，给予经过项目节点考核团队以重点资助。借鉴投融资平台公司运作理念，财政资金“补”改“投”，设立由政府引导的天使基金，发挥市场在制度实施中的作用。

优化容错补偿机制。“揭榜挂帅”制度实施，需要有激励为主、科学合理的容错机制。特别是采用多条技术路线的“揭榜挂帅”模式，应该有科学合理的补偿机制相配套，对揭榜失败方给予利益补偿，呵护好人才或科研团队参与“揭榜”的积极性。

（作者系广东省社会科学院省人才发展研究中心主任、研究员）